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樊杰:以主體功能區戰略打造高品質國土空間

2019-09-23 中國科學報
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  在日前召開的中央財經委員會第五次會議上,習近平總書記強調,落實主體功能區戰略,完善空間治理,形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

  主體功能區是我國工業文明時期探索的一條符合生態文明要求的空間治理之路,是基于深入的理論創新、系統的科學研究、充分理解和適應中國國情的一種空間治理方式。

  首先,主體功能區戰略是經得起歷史檢驗的,其中的生態產品、資源環境承載力等理念完全符合生態文明要求,給每個縣區確定的主體功能定位符合中國特殊的管理體制特點,“一帶一路”愿景和新型城市化戰略也同樣證明主體功能區是科學合理的戰略。

  其次,主體功能區是健全空間治理體系的抓手,從領導干部政績考核、環境容量總量管控、承載力監測預警機制到建立國土空間開發保護制度,主體功能區都成為基本遵循。此外,在京津冀協同發展、長三角一體化、粵港澳大灣區等重大區域戰略和規劃中,主體功能區依然扮演著基礎性制度的角色。

  落實主體功能區戰略,一方面是解決好如何精準落地的問題,這就需要通過健全空間規劃體系把主體功能定位傳導到基層;另一方面是如何建立配套的政策體系問題,扭轉當前只有生態功能區具有較高含金量的補貼扶持類政策、缺乏對城市化區域激勵性政策的缺陷,通過財政轉移支付、生態產品交易等政策,解決不同功能區域基本公共服務水平均等化問題。要從“戰略”高度和“基礎性”制度兩個維度理解主體功能區,把主體功能區作為發展規劃和空間規劃的“旋轉門”,實現經濟社會生態效益相統一、人口經濟資源環境相均衡,把美麗家園的空間載體保護好、建設好。

  主體功能區把全國劃分為城市空間、生態安全空間、糧食主產區和遺產保護地等4類空間。其中,城市空間被定義為承載大規模人口和現代產業經濟集聚的主要空間形式,在具體表達上就是中心城市和城市群區域,基于城市空間分布形成的我國城鎮化戰略格局,是過去10年和未來30年我國城市化空間布局的基本遵循。

  加速城鎮化,是人口從不適宜集聚的區域疏解、流入宜居宜業城市空間的必然過程,是現代化的必由之路。采取中心城市和城市群地區作為承載發展要素的主要形式,符合我國資源環境承載能力空間分布高度不均衡和我國人口經濟分布的特點,符合全球競爭背景下成為優質發展要素流空間的“源”和“匯”的規模經濟要求,也符合按照主體功能區引導人口經濟與資源環境均衡配置的規律。

  未來,我國沿海地區的京津冀、長三角和粵港澳大都市連綿區(或稱城市區域),將成為全國乃至全球優質發展要素的主要空間載體,東北、華中、西北、西南和部分省區的人口經濟將進一步向區域內城市群和都市圈流動,而各省區的都市圈和省域中心城市將成為省區內生產要素的集聚地。中心城市、都市圈、城市群和大都市連綿區(城市區域),將集聚全國2/3以上的城市化人口,成為我國全面實現現代化的發力點和引擎。

  主體功能區是國土空間開發保護用途管制的科學方案。主體功能區劃是建立在自然承載力、地域功能適宜性和發展要素空間配置規律基礎上,建設美麗中國的一張藍圖。城市空間人口經濟高效集聚宜居,生態安全空間自然健康秀美,糧食主產地因地制宜穩產高產、優勢互補、功能協調。通過國土空間規劃對主體功能定位進行精準落地,應當成為實施現代化空間治理、實現高質量區域經濟布局的行動依據。

  當前,我國空間治理體系尚未健全,在治理能力和治理體系現代化進程中相對滯后。完善空間治理體系,一是要堅定不移地走空間治理法制化道路,國土是遍在的、最大的公共資源,法律是規范政府、企業和個人進行區域經濟布局最有力的準繩。二是要提升空間治理的科學化水平,區域經濟布局對象、途徑、效果非常復雜,是個開放變化著的巨系統,必須依據系統解決問題的科學方案。為此,要加強理論創新、補空白,要建立人才體系、補短板,要優化數據采集與應用機制、打基礎。三是各級政府要成為學習型的機構,領導干部要成為學習型的管理者,了解中國基本地理國情,掌握區域經濟布局的基本原理,增強依法依規執政行政的自覺性。四是逐步開門編制空間規劃、制定區域經濟布局政策、實施監督評估,通過公開透明的民主化同依法依規執政行政的互動,為優化區域發展格局和建設美麗中國加油助力。

  面向“十四五”,經濟實現現代化需要科技創新、文化創新、體制創新,需要更高的知識水平、智慧化基礎設施配套水平和對外開放程度;區域發展格局優化要處理好國內與國外、政府與市場、中央與地方等一系列重大關系。抓住機遇,迎接挑戰,在深刻變化中奮力實現經濟布局和區域發展的新涅槃。

  (作者系中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長、地理科學與資源研究所研究員)

打印 責任編輯:侯茜

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